所谓治理，就是控制、引导和操纵。联合国全球治理委员会1995年发布的《我们的伙伴关系》认为，“治理是个人和公共或私人机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度和安排。”[1]

　　国家治理，就是国家事务控制、引导和操纵方式的总和。按照马克思主义的国家学说，国家治理就是通过配置和运行国家权利，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，维护人民利益，保持社会稳定，实现科学发展。

　　从世界范围来看，全球国家治理主要有三种模式。一是按统治者个人或少数人的意志治理国家的“人治”模式。迄今为止国家治理的主要模式就是这种模式，或者说国家起源后国家治理的主要模式。从社会形态上来划分，中国封建社会之前的国家治理模式主要就是这种模式。二是由宗教领袖依据教义直接治理国家的“神治”模式。欧洲中世纪社会时期国家治理模式均是此种模式。我国西藏解放前，也是这种“神治”模式。目前的伊朗也是此种模式。三是依据世俗立法机关制定的法律治理国家的“法治”模式，近代国家创立以来的国家治理模式主要就是此种模式。

　　现代国家产生于西方民族国家。在西方国家，政党是民主发展的产物。作为代议制民主重要形式的政党，政党以选举取得胜利为主要考量，政纲、政策取决于当时的阶级变化、阶层变化以及社会经济形势的变化。在社会主义国家，政党是外生型的，也就是先有政党再有国家。清朝末年，国民党发动辛亥革命，建立了现代意义上的国家制度——一个资产阶级民主政权。共产党是以革命为主要任务的，目的就是推翻“三座大山”。以党代国还是以党治国，始终是社会主义国家未能正确处理和解决好的重大问题。

　　作为执政党的中国共产党进行国家治理，那是党的领导的应有之意。但是，国家治理不等于党治理。列宁指出，“苏维埃高于一切政党。”[2]误解了党的领导，把党的领导解释为“党权高于一切”，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。甚有把“党权高于一切”发展成为“党员高于一切”者，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕。其结果怎样呢？结果非党干部称党为“最高当局”（这是最严酷的讽刺，不幸竟有人闻之沾沾自喜！），有的消极不敢讲话，有的脱离我们以至反对我们，进步分子则反为我忧虑。结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！结果党的各级指导机关日趋麻木，不细心地去研究政策，忙于事务上的干涉政权，放松了政治领导。结果党员“因党而骄”，在政权中工作的党员自高自大，盛气凌人，自以为是，看不起非党员，自己可以不守法，不遵守政权的纪律和秩序。甚有少数党员自成一帮，消极怠工，贪污腐化，互相包庇。于是投机分子混入党内，从各方面来破坏党。几年来，我们在这方面是吃了不少亏的。 “无产阶级专政不等于党专政，必须划清党的机关和苏维埃机关的界限。”[3]中国共产党获得了国家政权，“某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我党内的具体表现”。“党提出三三制的政策之后，在我们晋冀豫区，曾遭受到党内一部分人的抵抗，这也是忽视民主和“以党治国”的观念在作怪。”“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”[4]

　　改革开放后，中国共产党形成了以邓小平提出的实行党政分开的新型党政关系的思路。党政分开的思路认为，党的领导是政治领导、思想领导，通过政治、思想的领导，它通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，坚持依法治国和依法执政，实现对国家和社会的领导。而在国家政权建设和治理方面，由国家机关按照国家法律进行。实行党政分开，党提出宏观的路线、方针、政策，以指导国家的政治生活和全社会的行动，而不是陷于具体琐细的行政事务和经济管理的事务中。有人认为，实行党政分开的新型党政关系的设想有一定的道理，但在事实上很难做到分开，极力推崇广东省顺德市2008年实行的“以党领政、党政联动”。这种改革实行党政相同职责的机构合署办公，如同过去的纪委、监察一样。[5]并认为这是令人鼓舞的新气象，是值得继续探索和坚持的新思路。在我看来，这种改革混淆了党权与政权，看起来是党国融合体制，本质上是以党治国体制，是把中国共产党推向一切矛盾冲突前面，是亡党亡国之举，不是改革，而是倒退。早在1941年，邓小平在论述“党与抗日民主政权”的关系时就指出，“党要细心地研究政策，正确地决定政策，并经过行政机关或民意机关中的党团，使党决定的政策成为政府的法令和施政方针。党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力，只有于必要时用党的名义向政府提出建议的权力，绝对没有命令政府的权力。”[6]

　　党政分开是现代国家治理的基本方式，也是现代党—国关系的基本规律。西方国家通过选举使具体的党获得执政权。早期的资本主义国家在“胜利品属于胜利者”的政治理念支配下，对政党于国家的统治采取了“政党分肥制”，致使执政党因利用直接掌握国家行政资源的“天然优势”变得越来越腐败，产生了权贵结合的腐败阶层。反思和改革的结果，确立了政治与行政二分的现代政治观念与政治机制。政治学家威尔逊曾激动地借一位德国学者之口赞叹说：“政治是所涉事情重大而普遍的国家活动；行政相反，它是关于个人和细琐事情方面的国家活动。因此，政治是政治活动家的特殊领域，行政则是技术官员的领域。虽然政策若无行政的帮助便一无是处，但是行政并不因此就是政治。”[7]政治与行政的区分，要求在政党政治的背景下，给政党政治的人事及制度安排划定一条边界，将其从政府的日常行政工作中排除出去。政治依靠选举，行政依靠考试，政治依据选举而进退，行政依靠考试而出入。

　　因此，遵循现代国家治理的基本规律，中国特色社会主义制度也应遵循党政分开的原则，也就是中国共产党作为执政党治理国家的基本方式是通过人事推荐、法案审查对政府、立法和司法进行领导。

　　中国共产党中央委员会总书记同时担任中华人民共和国主席、中央军事委员会主席。“人民当家作主”的实现方式选举人民代表、政协委员。人民代表、政协委员组成中国特色的立法院，国务院执行立法院通过的法律和决定，司法院依法独立。立法院实行两院制。其中，全国政协改为代表院，由各界别人士组成，全国代表由该界别的全国代表大会选举产生。按照全国政协现有43个界别，由各界别推选，各界别具体推选的办法由法律做出规定。各界别的名额分配比例：中国共产党占51%，其他派别之和占49%。全国人大改为人民院。其中，共产党员人民代表占51%；民主党派各占2%，共计18%，无党派人士占31%。中国共产党党代表可以与人民代表实行双岗一人制，也就是当选为党代表的即为人民代表。非中共代表的人民代表由全国直选。

　　当选的代表院代表、人民院议员，应辞去原任职务。当选党代表的同时当选为人民院议员，应由法律规定。

　　国务院总理、司法院院长由中华人民共和国主席提名，须经人民院通过。国务院组成部门和司法院组成部门首长，由国务院总理、司法院院长提名，须经人民院通过。国务院、法院组成部门和代表院、人民院工作人员实行公务员制，完全采取公务员制。

　　共产党员参选人民代表、政协委员由中国共产党组织推荐，并辞去原任公职。如未当选，共产党可以推荐进入政府、或进入国有企业参加竞争性选举安排，未能通过竞争性选举安排的进入党的机关或党支持的智库。