顺应十八大提出的新型城镇化目标，农民工市民化已成为今后城镇化建设的重要战略路径之一。2012年全国农民工监测调查报告显示，我国进城农民工总量已达到2.6亿，他们的居住形式仍以雇主或单位提供住宿为主，且呈现出合租住房比重上升、自购房比重下降的趋势。农民工的住房问题不仅是社会热点问题，也是地方政府治理中的难点问题。响应中央的号召，各级地方政府也相继出台了一系列地方性的“农民工住房”配套政策，如浙江湖州农民工住房的“公积金制度”、上海的农民工公寓等，但是很多地方性的政策仅停留在探索层面，对解决农民工住房问题的实际作用非常有限。

　　据笔者2011年主持的有关667户在沪外来务工人员家庭调查显示，其租房比例高达93.2%。为了规避正规住房市场的中介费，89.9%选择非正规的租房途径，如熟人介绍和马路边张贴的小广告；近70%的被访者表示他们根本没有和房东签过住房合同；45.59%的受访者认为目前居住上面临的最大问题是房租太贵，其次是住房拥挤和住房设施不全等，分别占11.7%和8.66%。从住房内部质量来看，77.2%租用的住房内没有厕所，80.3%的住房内没有洗澡设施。显然，绝大部分农民工享受不到城市公共住房保障，跻身狭小、阴暗的棚屋或城郊私房。

　　尽管从国家到地方有相应的制度安排和政策，农民工群体也有表达住房需求的愿望，但是为何各地在落实农民工住房政策上迟迟没有显著成效，农民工的住房状况得不到明显改善呢？我们认为，农民工住房问题，不是简单的住房市场问题，而是社会体制、文化传统和利益群体等多方面作用的结果。影响农民工住房“不可得”的原因包括城市有限的公共资源（空间资源、财政资源等）、政策建构主体的权威、强势利益主体的态度、政策落实的差异、弱势利益主体的表达渠道等。这些因素相互作用、相互渗透，客观上抑制了农民工住房获得的可能性。

　　第一，农民工住房问题涉及城市空间资源和财政资源的重新分配。显然，这一分配涉及较大范围的资金变动和人员流动，需要中央财政的支持。在现有的制度和财政压力下，中央政府陆续出台了一些宏观性的农民工住房政策，这无疑给地方政府指明了方向。地方政府要为解决农民工住房问题所需要的空间资源和财政资源买单，这势必会增加地方政府的财政支出。因此，如何将有限的财政资源与城市空间资源进行重新分配，做到顾此不失彼，这是地方政府亟须考虑的问题。

　　第二，地方政府的强势主体导致政策的排他性。近些年，在社会治理和城镇化的大背景下，各地方政府都在倡导公共服务均等化，涵盖面涉及义务教育、公共医疗、社会保障、就业等方面，但在住房方面，却并没有提出将农民工纳入城镇住房保障体系的实际举措，相反在公共住房政策上，农民工无疑被排除在申请者之外。公共住房属于政府提供的公共产品，原则上应向所有城市居住者开放，但实际上，鉴于各种考虑，公共住房的申请人必须具备相应的条件，而这些条件的设立和限定与地方政府的策略极为相关。以上海为例，2010年6月4日，《上海市发展公共租赁住房的实施意见（征求意见稿）》开始正式向社会公示。公共租赁住房政策将住房保障覆盖面从城镇户籍人口扩大至有基本稳定工作的城市常住人口，包括阶段性居住困难的本市青年职工、引进人才和来沪务工人员。从表面看，不限户籍、不限收入，进城务工人员似乎也可以直接申请公共租赁住房，但《征求意见稿》明确规定，申请公共租赁住房应同时具备多项条件，其中包括具有上海城镇常住户口，或持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到规定年限，已与上海就业单位签订一定年限的劳动或工作合同等。显然，诸如此类的明文细则依然将低端外来务工人员排除在公共租赁住房之外。