1938年6月，蒋介石下令炸开郑州花园口黄河大堤，使黄河水改道流向东南，虽然达到了阻挡日军的目的，却也给豫皖苏三省带来深重灾难。抗战胜利后，蒋介石出于内战的需要，故伎重演，针对中共军队精心设计了“黄河战略”。

　蒋介石制订“黄河战略” 

　中共的武装力量在抗战期间得到很大发展，特别是在黄河下游地区，创立了晋冀豫、冀鲁豫、山东等解放区。这些解放区基本连成一片，切断了南京与华北、东北等地的陆路联系，对国民党军队的战略展开构成严重威胁。

　　1945年入冬后的一天，蒋介石在军用地图前发现了这么一个现象：郑州花园口以下的黄河故道两岸，大部分地区已经被“赤化”，中共的几个主要解放区几乎均在故道两岸范围内。蒋介石心头一亮，再次想到“以水代兵”——他秘密制订了一个所谓“能顶40万大军”的“黄河战略”计划，中心内容就是堵塞花园口决堤口，引黄河水回归故道，既可以水淹解放区，又能将几个连成一片的解放区用黄河割裂开来，为发动内战后一举各个击破各解放区构筑军事优势。

　　国共围绕黄河归故展开斗争 

　　蒋介石以帮助“黄泛区”人民解除灾难为幌子，迫不及待地对外宣布：为救“黄泛区”人民于水火，政府决定实施黄河归故计划。在延安的毛泽东看穿了蒋介石的计谋，为了解除“黄泛区”人民的疾苦，毛泽东和中共中央最终还是以大局为重，同意让黄河归故。

　　蒋介石为让他的“黄河战略”尽快付诸实施，在1946年2月特设黄河堵口复堤工程局。3月1日，在事先未与中共协商的情况下，花园口黄河堵口工程正式动工，并计划在1946年6月底前堵上花园口决口，让黄河水重新流入故道。这一情况引起中共高度关注，并遭到解放区民主政府、民众和全国人民的强烈抗议。当时的黄河故道早已大部分辟为田园，居民已有40多万人。黄河故道堤防年久失修，残破不堪，一旦黄河回归故道，不仅危及故道中的40万生命，两岸附近的700万民众也势必陷入新的“黄泛区”之中。此时，国共双方正处在军事调停阶段，国民党深恐黄河事态扩大会引起舆论抨击，因此还有所顾忌。于是，国共双方经过协商，决定通过谈判解决黄河归故问题。这样，国共两党围绕黄河归故问题进行了一系列的谈判，签订了一系列协议。