农村土地制度改革中,农村宅基地改革最为独特、最为敏感,触及到深层次矛盾和重大利益调整。2019年中央一号文件围绕农村宅基地制度改革提出了一系列具有较强针对性、前瞻性的硬任务:稳慎推进农村宅基地制度改革,拓展改革试点,丰富试点内容,完善制度设计,抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见,研究起草农村宅基地使用条例。落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、放活宅基地使用权是农村宅基地改革的核心和重点。积极探索农村宅基地“三权分置”的具体实现形式,厘清村集体组织与农户的产权界限,细化农户、村集体经济组织等相关利益主体之间的权能,对顺利完成2019年中央一号文件提出的硬任务具有重要的实践价值。

　　落实宅基地集体所有权

　　“三权分置”体系中的“集体所有权”,是指农村集体组织依法对宅基地拥有占有权、管理权、使用权、收益权和处置权等权能。从理论上讲,农村宅基地集体所有权是农村集体组织的“成员集体”所享有的权利,但是成员集体并不是一个法律“组织”,只是一个抽象的、没有法律人格意义、全体农民的集合群体,因而实践上该权利由农村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使。坚持农村宅基地集体所有,是整个农村土地制度改革不可逾越的底线,必须长期坚持毫不动摇。

　　落实农村宅基地集体所有权,以确保农户及相关主体合理有效使用宅基地,主要体现在以下方面。(1)农村集体组织依法发包给其成员宅基地资格权,保障农户都能够享受基本的生活居住权益。这是宅基地集体所有的逻辑起点和价值所在。(2)严格坚持“一户一宅”制度,农村集体组织有权收回农户多占的宅基地,不愿退出多占宅基地的农户要向村集体缴纳宅基地使用费,以确保农村宅基地的公平使用。(3)凡农户自愿放弃农村宅基地资格权的,必须将宅基地退回农村集体组织,农村集体组织可依法有偿收回;以其他形式流转宅基地使用权的,应当向农村集体组织备案,切实保障农村宅基地的规范使用。(4)对于重新收回的农村宅基地,农村集体组织有权将其重新发包给未获得宅基地使用权的集体成员,也可以自行开发、入股、租赁、抵押等形式放活集中连片的宅基地使用权,确保宅基地的高效使用。(5)涉及农村宅基地所有权、农户资格权等重大事项调整的,必须实行农村集体组织成员大会或者村民代表会议等议事决策程序,切实保障农村集体组织成员的知情权、参与权、决策权、监督权。

　　保障宅基地农户资格权

　　“三权分置”体系中的“农户宅基地资格权”,是基于农户作为农村集体组织成员所获得的宅基地资格权利,本质上属于一种组织成员福利权,只有农村集体组织成员才拥有宅基地资格权,具有典型的社区封闭性、身份依附性和不可交易性。当农户将户籍迁入农村集体组织时,自动获得宅基地资格权;当农户将户籍迁出农村集体组织时,宅基地资格权也自动消失;任何组织和个人无法通过买卖方式获得宅基地资格权。