【作者简介】郁建兴，浙江大学公共管理学院教授、常务副院长，主要研究地方政府管理与创新、社会组织与社会治理等；邱越，浙江大学公共管理学院研究生，主要研究社会组织与社会治理等。

　　【内容提要】对基本公共服务供给水平相对较高的发达地区而言，个性化、非规模化的社区服务供给质量是影响城市居民生活品质的重要因素。如何优质高效供给社区服务是当前地方政府面临的重要问题。宁波市镇海区招宝山街道以“微民生”工程为平台，采用项目制整合包括社区居委会、社区社会组织和企业等在内的非政府力量，提高了社区服务的供给效率，对社区服务的有效供给机制进行了有益探索。

　　【关 键 词】社区服务供给；服务质量；责任分担；“微民生”工程；宁波市镇海区招宝山街道

　　中图分类号：C915　　文献标识码：A　　文章编号：1007-9092(2013)05-0029-08

　　随着社会建设的不断推进，城市居民对社区服务供给水平的要求越来越高。在这一背景下，建立健全社区服务供给的主体结构，创新服务供给机制，构建优质高效的社区服务供给模式，具有重要的理论和现实意义。本文基于宁波市镇海区招宝山街道的“微民生”工程案例，聚焦社区服务供给中的主体结构与机制创新，试图探寻提高社区服务供给质量的答案。

　　一、社区服务及其供给

　　建设服务型政府要求地方政府关注民众福利。在相当长时间里，地方政府主要将精力集中于基本公共服务供给上。但是，居民的福利水平不仅仅取决于基本公共服务的供给水平，社区服务供给水平对居民福利水平也有相当大的影响。

　　民政部1993年发布的《关于加快发展社区服务业的意见》将社区服务业定义为“在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇和居委会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业”。这说明社区服务具有福利性和公益性色彩，政府不能在其中缺位。在较长时期内，我国大多数社区服务项目依托主要由当地政府投资和开办的社区服务中心运行，但因为政府投入有限，所以让区服务中心商业化乃至空壳化成为了当时较为普遍的问题。2011年，国务院办公厅印发《社区服务体系建设规划(2011-2015年)》，提出要加强社区服务体系建设，满足日趋个性化、多元化的社区居民服务需求。2013年全国民政工作会议提出要在构建基本公共服务、便民利民服务、志愿互助服务相衔接的社区服务体系上取得新进展。这就要求地方政府以适应当地情况的方式参与社区服务供给。北京、浙江等地都提出并基本实现了社区工作服务用房达到350平方米以上的目标。然而，目前大多地区居民的社区服务需求仍然没有得到充分满足。如果说对于基本公共服务水平较低的地区而言，地方政府需要将更多的精力集中于经济发展和基本公共服务供给的话，那么对那些基本公共服务供给水平相对较高的地区而言，进一步提高社区服务质量就成为了当地政府一项重要而紧迫的任务。

　　社区服务与基本公共服务之间有许多相似之处，如两者在内容上都涵盖了教育、养老、卫生等议题，两者的供给中政府都要承担相应的重要责任，两者都鼓励多元主体共同参与供给等。但是它们之间仍然存在着许多差别(见表1)。

　　基于社区服务与基本公共服务之间的相同、相似之处，地方政府可以借鉴基本公共服务供给中的许多经验和教训，应用到社区服务供给中。而这两者之间的差别使得政府不能简单地在社区服务供给中套用基本公共服务供给的工作方式和工作流程。有时，两者之间的相似性反而可能误导地方政府的社区服务供给。准确区分两者具有重要意义。

　　在我们看来，基本公共服务供给与社区服务供给之间最重要的区别是，前者是政府的当然职责，而后者因为其受益人群并非全体公民，具有个性化、非规模化的特征，所以政府很难也不应将社区服务完全承担起来。对基本公共服务供给机制的研究多讨论的是如何更加高效地提供高质量的基本公共服务，很少涉及政府责任的分担程度的问题，而政府参与社区服务供给的讨论中，除了提高效率以外，主体间责任分担也是不能绕开的话题。

　　主体间责任分担当然意味着多元主体的参与。基本公共服务和社区服务在多元主体参与这一点上存在着很多相似之处。政府单独供给基本公共服务往往被认为效率不高，而基本公共服务所具有的非竞争性、非排他性的色彩又使得单纯的市场机制无法发挥出应有的作用。因此，基本公共服务供给的过程也是这些主体之间进行职能分配、各司其职的过程。其中政府和第三部门在国内外公共服务供给中表现得尤为活跃。社区服务供给中更是主体众多。早在1992年，就有文献指出城市社区服务牵涉到家庭、社区、社会团体、工作单位和党政机关，这些主体应被串在一起，形成合力①。目前，民政部门是社会服务的行业主管部门，负责制定社区服务业的规划、政策及法规，进行业务指导和服务；加强从业管理，实行资格认证，保证社区服务的社会福利性和居民服务的正确方向；建立统计指标体系，进行科学评估。街道、居委会等行政和自治组织是落实执行社区服务政策、推动社区服务发展的主体②。社区服务供给的多元主体案例非常多，比如新加坡政府在社区建设中主要制定政策并实施监督管理，所有私人企业和个人能够开展的服务项目全部交给私人。为了更好地管理社区事务，政府专设一个名为“人民协会”的职能部门作为基层组织的主管机构，负责社区事务的组织、领导和协调，承担上传下达的工作任务③。

　　在多元主体互动的过程中，为了尽可能减少互动所产生的交易成本，需要建立一套合理的制度框架，留出足够的制度创新空间。治理结构应当由不同的交易属性决定，产生于多元主体之间的大量重复博弈④。政府购买服务是一种常见的结构。有许多学者基于案例，对我国非政府组织参与政府公共服务购买的类型进行了区分，如王名等就基于政府与社会组织之间的关系将这种参与分为三个模式，分别是依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买⑤。而韩俊魁则主要将这种行为分为竞争性购买和非竞争性购买两大类，主要区分标准是公开招标和建立在不同主体契约关系之上的购买程序和购买合同两大要件的存在与否⑥。总的来说，他们对政府与社会组织关系的判断基本一致。

　　政府购买服务优点显而易见，但其风险也不应被忽视。周俊对政府购买公共服务的风险做了认真的研究，认为表演性的服务购买对无论是政府还是非政府组织都是需要注意的执行性风险。这需要政府加强对政府购买公共服务的风险认识和管理，在引入和建立这一制度的同时，确立以政府、供应方和公民三方为主体，以公共责任为核心的风险防范框架，并为这一责任结构的实现创造制度、组织和社会环境⑦。

　　对政府购买公共服务过程中的责任分配问题，2004年世界银行报告专门为此建立了一个公共服务提供的责任框架，认为提供公共服务的政府对居民拥有长线责任，而实际生产公共服务的主体如非政府组织则主要对(作为委托方的)政府持有短线责任⑧。可见，供给方式的变化并不影响政府在基本公共服务供给中对公民所负的责任。

　　由此可见，要更好地提供公共服务，需要建立合适的机制。作为一个复杂系统，公共服务供给在实践中会出现不同机制混合的现象。对此，我们曾提出了公共服务供给的复合模型，认为在公共服务生产中存在二次分工，第一次分工是将公共服务的规划者和生产者进行分离；第二次分工则发生在生产者整合其他服务资源来生产其自身本不能有效生产的服务时。这一模型说明公共服务复合供给机制的关键是把社会生活中分散的、个性化的服务需求与不规则的供给进行对接，使得提高供给效率和公平程度成为可能⑨。杨团等也基于案例研究为政府委托非政府非营利组织经管社区乃至社会公共设施进行了探索⑩。

　　在社区中，比较常见的服务主体包括居委会和社区社会组织。居委会在法律上被规定为第三部门，却同时具有政府派出机构的浓厚色彩。根据《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，社区居委会是协助政府了解社区居民需求的助手。在便民服务提供和组织居民、发动社会各方面力量参与方面有着独特的优势。因此，当我们讨论社区服务供给时，不应忽视社区居委会这一重要主体。

　　社区社会组织也是社区内活跃的重要主体。我们曾经指出，在社区社会组织的发展过程中，普遍存在着政策统一性不足、对政府依赖性较强、自身能力相对较弱、发展不平衡等问题。因此，政府需要在制度化规定社区社会组织的地位和功能后，赋予社区社会组织更多的服务职能，减少政府直接提供社区相关服务的职能，将这种职能通过购买服务等形式交给相应的社区社会组织，在协同过程中以居民需求为导向，推动多元主体参与，建立扁平化、弹性化的互动网络(11)。

　　图1 社区服务供给机制示意图

　　图表来源：作者自绘。

　　为了在社区服务供给中做到服务质量与责任分担的平衡，我们建立了一种社区服务供给机制模型(见图1)。在这一机制中，政府的主要任务包括建立和维持机制的运转，监督、指导规制社区主体的运行，并为社区服务的运行提供部分资金；社区服务主体在政府的监督、规制下为社区居民提供服务，同时也对政府进行监督。社区服务主体之间应该存在竞争，这种竞争表现在对政府和居民的争取上。居民监督社区服务的具体运行，向具体执行社区服务的社区服务主体提供意见和反馈，并针对不满意或空白的社区服务项目成立新的社区主体，参与社区服务供给的竞争。与此同时，居民也可以直接对政府提出意见、反馈，并对政府在这一框架中的行为进行监督。在这一框架中，政府主要负责构建起社区服务的供给机制。机制建立后，政府的主要责任在于维护机制运行，并在有余力的情况下对社区服务进行指导和补贴。这里与基本公共服务多元主体供给不同的是，社区主体对居民并不仅仅承担对客户的短线责任。相比于基本公共服务供给中的服务供给方，他们对居民承担了更多的责任。如果居民对这些社区服务主体所提供的服务不满意，一方面如同基本公共服务供给一样，他们可以向服务提供方和服务生产方提出意见，另一方面他们也可以成立或引入新的服务主体参与到服务的供给中。这样也能使得社区服务内容与时俱进，及时满足居民的合理需要。

　　相应地，政府在这一模式中不对社区服务负“全”责，居民可以独自或组团参与供给社区服务，这是这一模式与政府购买基本公共服务相比的最大变化。尽管如此，政府仍可利用资金和竞争的设计保证服务质量在一定水准之上。

　　我们认为，这样的机制能够平衡政府的责任与社区服务的绩效，而要实现这一目标，需要思路明确清晰、能力足以发挥主导作用的政府，以及积极参与的社区多元主体。

　　宁波市镇海区招宝山街道以“微民生”工程作为平台，将居委会、社区社会组织、驻区企业乃至居民个人等都纳入社区服务供给机制中，在政府主导下提供符合居民需要的社区服务。社区服务项目主要由社区多元主体而非政府负责具体运行，政府的主要工作是建立、维护和运行“微民生”机制。这一探索取得了良好绩效，验证了上述机制模型的有效性。