【作者简介】李迎生，中国人民大学社会与人口学院及社会学理论与方法研究中心教授，博士生导师；袁小平，中国人民大学社会与人口学院及社会学理论与方法研究中心博士研究生　(北京　100872)

　　【内容提要】新型城镇化是为了克服传统城镇化的缺陷而提出来的。新型城镇化的全面推进需要一系列的支撑条件，包括农民的市民化、城市社会管理的创新、农业的现代化、城乡统筹发展等，其中社会保障制度的改革与创新对推进农民的市民化与新型城镇化具有重要意义。一方面，新型城镇化的推进要求尽快为农民工提供社会保障，实现农民工社会保障与城镇社会保障的整合，以促进农民市民化；另一方面，针对不同类型城镇有所侧重(倾斜)的农民工社会保障政策的实施，也有利于大中小城镇均衡协调发展的新型城镇化战略格局的最终实现。农民工社会保障制度的改革创新应针对目前存在的制度碎片化、体系不健全、覆盖面过窄、缴费率过高、公平性不足和发展不均衡等几大问题展开。

　　【关 键 词】农民工；城镇化；社会保障制度；因应

　　中图分类号：C912.2；C913.7　文献标识码：A　文章编号：0257-5833(2013)11-0076-10

　　一、新型城镇化要求加快社会保障制度的创新

　　推进新型城镇化是新一届中央政府的工作重心。党的十八大报告明确指出，我国要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。2012年12月召开的中央经济工作会议将“积极稳妥推进城镇化、着力提高城镇化质量”作为2013年经济工作六大主要任务之一，认为城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。新型城镇化被认为是我国最大内需潜力之所在，是实现我国经济发展方式转变和经济结构调整的重要途径之一，是全面建成小康社会的载体之一。

　　新型城镇化是为克服传统城镇化的缺陷而提出。传统的城市化道路具有很多弊端。它在城市发展取向上片面追求城市规模(如人口规模和空间规模)和经济总量(如产业)的无限膨胀，不重视对城市居民、特别是进城农民的社会保护，看不到“人”在城市化的作用。一直以来，我国城市社会管理体制和社会福利体制对进入城市的农民采取集体排斥的态度，使他们不能与城市市民享有同等权利。他们虽然工作和居住在城市，但仍在农村保留土地，在身份上处于非城非乡境地。鉴于此，不少学者将此种城市化称为“半城市化”或“虚拟城市化”。在城市发展道路上，传统城市化采取非均衡发展战略，主张大城市优先于中、小城镇发展。近年来，我国大城市的发展非常迅猛，人口和空间不断膨胀，不少大城市出现了严重的城市病。而广大中小城市和小城镇的发展却严重不足，在基础设施、经济社会发展、公共服务等方面与大城市相比有较大差距。目前我国建制镇人口规模平均不过6000人，镇区在4000人以下的镇约占全国的65％，公共服务的供给非常弱①。在城市化步骤上，传统城市化实行城市优先发展道路，要求先城市后农村、农村支援城市发展。它会导致城乡之间呈现出二元分离状态。以城乡收入差距为例。从2003年至2010年，我国城乡收入差距之比一直高于3.2。2012年达到了近10年来的最低点，但也有3.1②。城乡二元社会结构的存在反映了我国社会的严重不平等，也制约了我国经济社会的进一步发展。

　　为克服传统城市化道路的不足，新型城镇化要求通过一系列的创新与转型，实现城市的集约、持续、高效、均衡发展与城乡协调发展。

　　首先，它具有以人为本的特征。新型城镇化将人放在城市化的核心地位，使城市发展的最终目的由政府绩效回归到人的需求。它追求的不仅是城市在“物”的层面的提升，更重要的是要实现进入城市的“人”由“乡”到“城”的彻底转变以及城市自身结构的升级。在此过程中它所更关心的是人的需求的公平满足。其次，新型城镇化具有统筹均衡型特征。新型城镇化要改变之前城乡不统筹、大中小城市发展不均衡的城市化弊端，实现均衡发展。在城市发展道路上，它鼓励大中小城镇协调发展，形成大中小城镇协调发展的城镇网络体系。一方面它鼓励大城市根据既有基础和资源禀赋适当安排人口规模，增长自身的辐射能力，走都市圈、都市带发展之路；另一方面，它又鼓励大力发展中小城镇，通过中小城镇来吸纳农业人口。在发展步骤上，新型城镇化要克服之前城乡分裂的状态，由城市优先农村发展转为城乡一体发展，使城市与农村良性互动、相互融合、协调发展。

　　新型城镇化的目标以及特征表明，新型城镇化不是简单的城市规模的扩大以及城市人口的增长，而是要实现进入城市的群体的社会角色转换以及城市的发展动力、生活方式、社会文化系统的彻底转型。这同时将是一个农民市民化与城乡一体化的过程，这一过程将导致中国社会结构的整体转型。

　　新型城镇化对农民市民化的要求迫切需要关注农民工的社会保障。众所周知，现代社会保障制度具有维护社会公平、促进人民福祉、实现国民共享发展成果的功能。社会保障权是公民的基本权利，是衡量农业转移人口市民化的关键指标之一。在新型城镇化的过程中，要实现“以人为本”，达到农民工由“乡”到“城”的彻底转变，必须重点推进和完善针对农民工的社会保障制度建设，使广大农民工群体在医疗、教育、养老、失业、救助等社会保护方面与城市人口享受平等权利。此外，要达到新型城镇化大中小城镇协调发展的要求，必须重点推进中小城镇农民工社会保障的建设，为进入中小城镇的农民工建立起一道适合农民工的“社会安全网”，缓解大城市人口过度膨胀的压力。最后，新型城镇化的最终目的是要实现城乡统筹发展，这也给农民工的社会保障提出了新的要求，即要求农民工社会保障制度要适应城乡一体化的要求，能够率先实现与现有的城市社会保障制度的衔接整合，进而推动农村社会保障制度的改革，实现社会保障的城乡一体化。

　　二、农民工社会保障制度的发展与现状

　　(一)农民工社会保障制度的发展

　　农民工群体是中国特色社会管理体制的产物。1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》以及后来出台的一系列社会制度将农村和城市分割为两个不同的社会单元，严格限制农民向城市流动，从此有了严格意义上的农民。这种限制一直持续到1978年改革开放后才逐渐松动。当时农村的改革放松了对农民的限制，不少农民开始进入城市务工经商办服务业，成为最初的农民工。1980年年末全民所有制单位通过各种形式使用的农村劳动力共有931万人(不包括招收的固定工)③。之后，在多种因素的刺激下，农民工的数量逐年增加，2012年农民工的数量达到2.36亿，占全国总人口的17％④。随着农民工数量的不断增长，国家对农民工社会保障的重视程度也在不断加强，相关建设也在不断完善。

　　1984年我国曾颁布文件，对矿山、建筑、交通运输等行业的农民工患病、负伤、致残、死亡后的待遇做了具体规定。1980年代末，全国突然涌现出了第一波“民工潮”。农民工在城市就业的范围扩大。为了更好地保护农民工的权益，1991年，国务院发布了《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》，指出农民工的奖金、津贴、保健食品、副食品价格补贴以及节假日等待遇与城镇合同制工人相同。该规定还对农民工的医疗、工伤、养老有所涉及。由于当时国家针对城镇企业职工的社会保障制度的改革尚未全面启动，因此这一时期对农民工的社会保障内容比较狭窄，只涉及到了患病、工伤、致残和死亡。

　　1995年1月1日实施的《中华人民共和国劳动法》首次以法律的形式明确提出：“国家发展社会保险，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。”并规定用人单位和劳动者必须依法参加社会保险、缴纳社会保险费。之后，我国各项社会保险制度逐步建立。这些社会保险制度主要面向城市，但也在尝试将农民工群体纳入其中。不少地区和城市针对自身的状况，对农民工参加社会保险进行了因地制宜的探索，涌现出了四种模式，分别为“城保模式”、“双低模式”、“综保模式”和“小城镇模式”。

　　“城保模式”的主要特征是将农民工纳入统一的城镇职工社会保险制度，农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。代表地区有广东省、郑州市等。“双低模式”的典型地区有北京市、浙江省、深圳市等。这几个地区从农民工及企业承受能力角度出发，在城镇职工社会保险体系的基础上，降低农民工参加各类社会保险项目的缴费基数和缴费比例，相应地，农民工所能获得的待遇要降低。“综保模式”即“综合保险模式”是单独为农民工建立的社会保障模式，其主要特点是将农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起。该模式首先由上海市实施，而后成都市也实行了类似模式。“小城镇模式”是指乡镇企业职工参加社会养老保险的一种模式。其主要参保对象是乡镇企业职工，代表地区有山西省。2005年山西省下发了《关于做好乡镇企业职工社会养老保险工作的通知》，建立了乡镇企业养老保险制度，企业按本企业农业户口职工工资总额的10％缴费。职工按本人工资收入的5％缴费。建立职工个人社会养老保险帐户，职工个人缴费部分全部计入本人帐户；企业缴纳的10个百分点，其中6个百分点划入个人帐户，4个百分点纳入专项调剂基金。专项调剂基金实行省级统筹、分级管理。

　　至2006年，我国现代意义上的社会保险制度已经建立。不少省市也出台了相对完整的农民工社会保险制度。但农民工的参保率非常低，有些地区农民工退保的现象非常严重。2006年国家颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，首次提出要积极稳妥地解决农民工社会保障问题。重申要依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老保险办法。

　　2010年10月，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》，自2011年7月1日起施行。该法赋予了包括进城务工的农村居民在内的所有公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。该法同时提出基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。

　　2010年国家还分别实施了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》和《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》。前者规定了农民工跨省流动就业转移基本养老保险关系的办法。后一个文件规定了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗之间的互转办法。这两个文件解决了之前农民工社会保障难以转移的问题。

　　截至2012年，农民工参加养老保险的人数达到4542万，医疗保险的人数为4996万，工伤保险的人数为7179万，失业保险的人数为2702万。工伤保险的覆盖率为27.34％，医疗保险的覆盖率为19.02％，养老保险的覆盖率为17.3％，失业保险的覆盖率为10.29％。图1显示了近五年来(2008年—2012年)农民工各类社会保险项目的覆盖率变动趋势:

　　图1　近5年来农民工各类社会保险覆盖率的变动趋势

　　资料来源：人力资源和社会保障部2008年—2012年度发布的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》