作者简介：郑磊，男，北京师范大学教育学部暨首都教育经济研究院讲师，博士，硕士生导师，研究方向为教育经济学，北京　100875；杜玲玲，女，北京教育科学研究院助理研究员，北京师范大学经管学院博士研究生，研究方向为教育经济学，北京　100101；董俊燕，女，北京师范大学经管学院博士研究生，研究方向为教育经济学，北京　100875

　　内容提要：从中国财政的公共化转型这一视角，审视高等教育财政，分别从筹资、拨款与转移支付、成本分担与学生资助等几个方面讨论高等教育财政的制度变迁，已有的研究进展，以及目前需要解决的问题。

　　关 键 词：高等教育财政 公共财政 筹资 拨款 成本补偿 学生资助

　　一、引言

　　中国的财政长期以来以服务于国家调控手段、保障经济发展为目标。政府的各项财政支出主要用于“铁公基”(铁路、公路、基础设施建设)等经济建设项目。随着政府职能从传统的管理型政府向服务型政府转变，中国的财政制度也需要做出相应的调整。作为服务型政府的一个重要功能，政府财政首先应该以提供各类基本公共产品和服务为重点。但是在相当长的一段时间内，中国的教育、医疗等基本公共服务却是由“单位制”社会中的各个企事业单位提供的，这就导致政府与社会之间的职能定位模糊不清。为了适应政府职能改革以及经济与社会的发展，我国从1998年提出并明确了逐步建设和完善公共财政的思路。在政府财政制度的转型过程中，包括高等教育在内的各项公共产品和服务是政府财政支出的重点。

　　既然作为公共财政制度的组成部分，中国的高等教育财政制度就必然受到更高层次的国家财政体制的指引和制约。与国家的财政体制一样，我国的高等教育财政制度经历了集权与分权之间的多次摇摆。在改革开放以前，高等教育财政一直实行的是中央集权下的计划经济模式。改革开放以后，高等教育财政制度发生了一系列变革，逐步引入竞争机制。在公共财政体制转型的大背景下，中国的高等教育财政也面临着挑战。首先，高等教育财政面临其他公共支出的竞争。公共财政转型要求政府支出更多地用于义务教育、医疗卫生、社会保障等基本性支出上，因此高等教育持续扩张所需的财政支持受到其他公共支出项目的竞争。其次，高等教育现有的财政体制在资源配置上难以体现效率原则。公共财政要求支出有效、透明，但是目前高等教育内部的拨款模式仍然缺乏效率，内部管理机制僵化。第三，高等教育财政体制在资源配置的公平性上有所欠缺。公共财政的“公共性”体现在政府支出应当具有保障性作用，但是目前高等教育成本分担缺乏科学的标准和成熟的分担形式，成本分担和学生资助的制度安排还需完善。

　　二、中国高等教育财政制度变迁

　　(一)高等教育经费筹资制度

　　在高等教育财政制度当中，经费筹资制度最为重要，它直接关系到如何确定高等教育经费的投入主体，如何理顺各级政府间高等教育转移支付关系，如何确定政府的拨款数量、方式以及学费和学生资助的标准界定等。

　　1949年新中国成立以后，中央实行了高度集中的财政体制，当时各项财政收支由国家财政计划统一列支。高等教育实行“条块结合”的管理办法，教育经费的收支也采取了一种先自下而上再自上而下的筹措和分配模式。“条块结合”指的是高等教育机构在管理过程中，既有从中央到地方这样自上而下的教育行政部门的计划指令，也有以地方政府为主导的横向统筹管理。“自下而上”是指中央各部委与各省(直辖市、自治区)首先根据所管辖的高等教育机构或当地需要拟订教育发展计划，逐级上报中央审批。“自上而下”是指地方政府逐级上报的各地教育发展计划和资金需求最终由中央政府进行统一调整、平衡和下拨。

　　1978年开始的改革开放为了调动地方积极性，在财政体制上进行了重大改革，这就是始于1980年的“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”财政体制。这一财政体制改革对高等教育拨款制度的影响体现在两个方面：一是高等教育经费筹措责任根据学校隶属关系由中央和地方财政各自负担，二是高等教育经费从以前的政府一家承担向以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制过渡。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，高等院校“还可以在国家计划外招收少数自费生。学生应交纳一定数量的培养费”，这为今后高等教育经费的多渠道筹资奠定了基础。与此同时，我国在1986年开始利用世界银行贷款建设高校重点实验室并接受港澳台人士的教育捐赠，这就在政府财政拨款、学生个人成本分担之外又增加了社会捐赠这一高等教育筹资新渠道。[1]

　　为了适应党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的目标，高等教育财政体制也酝酿着新的变革。1993年发布的《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育意见的通知》提出要通过调动各方积极性来改革原有的国家包揽高等教育的单一体制，特别是在高等教育经费筹资渠道上要“逐步建立财政拨款为主、多渠道筹措经费的投资体制。”这些新兴的筹资主体包括社会、企业、个人和校办产业等。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》中正式对这种多渠道筹资模式进行了确认。1999年之后，以成本分担为特征的高校学生收费并轨政策全面实施，高等教育财政多渠道筹资的格局基本形成。

　　自从多渠道筹资体制建立之后，政府财政投入和学生及其家庭的成本分担就构成了中国高等教育经费最主要的两个来源渠道。2011年国家财政性教育经费与学杂费两项占当年全国高等教育经费总收入的比例高达84.8％，这意味着在当前的高等教育经费投入上，政府和家庭是最重要的投入主体，而社会捐集资等公益办学力量仍显不足。图1描述了2000-2011年间中国高等教育经费总收入中来自这两个渠道的收入占比。不难发现，自2000年以来，国家财政性教育经费占比经历了一个先下降再上升的过程，由2000年的57.5％下降至2006年的32.6％，然后开始缓慢上升，至2011年达到58.3％。与其变化相反的是学杂费所占比例，由2000年的22％上升到2007年的34％，随后开始呈现下降的趋势，至2011年达到26.5％。2006年前后是这两大经费来源渠道占比此消彼长的一个分界点，而这一时期适值当时的政府提出深化公共财政建设、强化政府提供公共服务职能的时间点。换言之，伴随着政府公共财政建设的进程，国家财政对高等教育投入力度加强，而过分依赖社会公民个人的局面有所缓解。

　　图1　高等教育经费总收入中财政性经费与学杂费所占比例

　　注：数据根据历年《中国教育经费统计年鉴》计算。

　　(二)高等教育财政转移支付制度

　　财政转移支付制度协调的是多级政府架构下的上下级政府间财政关系。高等教育财政转移支付制度在理论上应当与政府间对高等教育的责任紧密联系。总体而言，中国的高等教育管理体制一直在中央集权和地方分权之间摇摆。为了统一计划、调配全国高等教育的人才培养，直到上世纪80年代之初，我国的高等教育管理体制都是以中央政府为主导的。改革开放之后为了调动地方积极性，高等教育管理责任有所下放，先后经历了“中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制”(1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》)、“中央、省(自治区、直辖市)两级政府办学为主的体制”以及“以省级政府为主的体制”(1993年《中国教育改革和发展纲要》)。因此从经费拨款来看，目前主要采取的是根据管辖权各自承担筹资义务的财政制度安排，跨政府层级的拨款(也即转移支付)相对较少。现有的中央政府对地方政府的高等教育转移支付主要集中在重点高校专项建设经费、学生资助等方面。从数量上和拨付程序上仍然缺乏系统、透明的以调节地区差异、补助弱势群体的专项转移支付安排。[2]相对其他高等教育财政制度安排而言，转移支付制度较为薄弱，一是不够系统，二是过程不够透明、科学，这与公共财政建设强调通过转移支付来平衡宏观的地区发展差异以及微观的个人收入分配差异的方向是不一致的。之所以造成这一现状，主要还是和我国的财政制度有关。我国的财政制度长期以来都是重收入权划分轻支出权划分，1994年的分税制改革比较严格的划分了各级政府之间的收入权限，但是对各级政府的支出责任却界定不清。缺少严格、系统的转移支付制度就会导致各级政府面对同样的公共服务提供时容易推诿扯皮或者提供不足。

　　(三)高等教育财政拨款制度

　　尽管高等教育经费投入是多渠道的筹资模式，但是根据前文统计，政府财政拨款仍然是高等教育经费最大的来源渠道。1985年以前，高等教育拨款实行“基数加发展”方式，国家拨给高校的经费是以上一年的实际支出结果为基数，考虑到当年的各种变化因素再加上发展部分。拨款主要通过“定员定额法”核定经费，包括教职工经费开支和学生经费开支两部分。

　　由于“基数加发展”的拨款方式导致学校拨款数量与学校发展规模关系不大，因此对激励高校响应市场需求、扩大规模作用不大。为了改变这一状况，1986年，高校拨款改为“综合定额加专项补贴”，综合定额是根据上年度生均成本和本年度在校生规模(包括本年度计划招生数)核定，专项补贴则是指学校的特殊需要经申请后由主管部门批准拨付。在这一拨款方式下，学校获得的拨款数量直接与办学规模相关，因此一方面激励了高校响应市场需求扩大招生数量，另一方面也引发了一些高校盲目的过快发展。

　　公共财政建设的一个重点是实行部门预算改革。从2000年开始，高等教育拨款方式采取了“基本支出加项目支出”的方式。[3]基本支出主要用于保障学校的正常运转所需经费，在拨付过程中逐步推进科学、公开、透明的拨款公式。项目支出则是为了激励和引导学校的发展方向，满足学校的特定需求，例如中央政府实施的“211工程”、“985工程”、“中央财政支持地方高校发展专项资金”、国家助学金等，以及各地政府实施的用于鼓励当地民办高校、高等职业学校发展的专项资金。

　　(四)高等教育学费制度

　　高等教育学费制度是伴随多渠道筹资体制建立而出现的一个“新兴”制度。长期以来，我国高等教育实行的是免学费政策。在1950-1985年，上大学不仅不需要家庭承担任何成本，贫困学生每个月还能获得一定的助学金。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出高等教育在国家计划招生之外还可增加适当的用人单位委托招生和少数自费生。这部分学生的培养采取委托单位缴纳培养费或者个人承担学费的方式，标志着高等教育进入了学费双轨制阶段。1993年的《中国教育改革和发展纲要》明确了高等教育是非义务教育的公共产品属性，因此“学生上大学原则上均应缴费”。与此同时，部分高校开始了收费并轨的改革，同一学校的各类学生缴纳统一标准的学费。这种收费并轨的尝试一直持续到1997年，自此之后开始在全国高校全面实行成本分担政策。时至今日，以学费为主的事业性收入已经成为我国高等教育经费投入的第二大来源渠道。

　　(五)高等教育学生资助制度

　　中国高校的学生资助制度早于收费制度，在覆盖范围上经历了从全面补助到部分资助再到普惠性资助的发展阶段；在资助方式上经历了以“扶贫”为主到“奖优”为主再到“扶贫和奖优”相结合的演进。

　　在1985年之前，所有学生上大学一直享有“人民助学金”，这一资助制度以全面覆盖、补贴基本生活支出需要为特征。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“要改革人民助学金制度。师范和一些毕业后工作环境特别艰苦的专业的学生，国家供给膳宿并免收学杂费。对学习成绩优异的学生实行奖学金制度，对确有经济困难的学生给以必要的补助。”这标志着学生资助开始从全面覆盖转向以特定专业、特定群体为补助对象，从“扶贫”转向“奖优”。从资源配置角度来看，这种改革有助于提高学生资助经费的利用效率。但是，随着高校收费双轨制改革和全面实行成本补偿，学费上涨速度逐渐超过了学生家庭——特别是农村贫困家庭——的承受能力。为了保障家庭经济困难学生上学，1999年开始实行了商业贷款性质的国家助学贷款制度。由于该制度在贷款还款、违约风险控制、利息减免等方面存在一定的缺陷，因此在实施过程中效果并不理想。为此，国家从2004年进行了以建立学生还款约束机制和贷款风险补偿机制为特点的国家助学贷款改进方案。目前我国高等教育学生资助体系已经初步完善，包括国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款(包括校园地国家助学贷款和生源地信用助学贷款)、师范生免费教育、退役士兵教育资助、学费补偿助学贷款代偿、勤工助学、学费减免等多种形式。①