财新记者 杜珂 实习记者 徐弘毅

　　8月27日的国务院常务会议,听取了国务院出台的政策措施落实情况的第三方评估汇报。这些报告被李克强总理评价为“丰富真实、原汁原味的第一手情况”。现场的一位国务院领导感慨：“听到了平常听不到的情况，看到了平常看不到的问题。”

　　第三方评估是政府绩效管理的重要形式，作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统政府自我评估的缺陷，有利于推进政府治理现代化。那么，这次试水的第三方评估是怎么展开的？这次的第三方评估有何不同以往之处？它如何能够发挥出独立客观评估的作用？

　　国家行政学院是国务院本次委托开展第三方评估的四家机构之一，评估内容为取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力政策落实情况。经过将近2个月的工作，国家行政学院提交了三份报告，一份总报告，两份分报告。中国行政体制改革研究会秘书长王满传全程参与了调研，为总报告的执笔人。

　　财新： 你们是怎么开始组织这次评估工作的？

　　王满传：国务院办公厅在6月初向四家机构——全国工商联、中国科学院、国务院发展研究中心和国家行政学院发放了委托评估的函，国家行政学院接到的是“关于委托国家行政学院取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力政策落实情况的函”。接到委托函之后，学院党委书记专门做了批示，要求做到评估、科研、业务三丰收。随后，学院就组织了一只团队，由党委书记挂帅任组长，一名常务副院长两名副院长带队到部委和地方去评估，学院各个跨学科的骨干力量基本都参与。此外，我们还成立了13位老专家组成的专家顾问组，由国家行政学院上一任院长、中国行政体制改革研究协会会长魏礼群任组长，其他专家有来自著名高校的，也有全国人大的，还有一些智库的知名专家。这些专家主要是对评估框架、评估方法、评估重点和评估报告提意见，发挥了非常重要的作用。

　　整个评估过程大概分为4个阶段，第一个阶段是“研究准备阶段”，就是用什么框架，什么模型，什么方法进行研究，如何组织队伍，如何做出总体计划安排；第二个阶段是到部委评估；第三个阶段是到地方评估；第四个阶段是分析研究、汇报报告。

　　这次的评估针对的是416项取消和下放的行政审批事项，以及工商登记管理制度改革，对小微企业的税收优惠等政策。实际上，这是个政策群，要评估这么多政策的落实情况，时间短，任务重，要求高。另外，我们这方面的经验还是比较少。反复研究，两个月不可能416项都去评，最后就确定重点到与激发企业和市场活力更密切的一些事项。

　　从6月底开始，我们先是到20个国务院部委去调研。7月上旬开始，我们就到11个省和直辖市去调研，走了20多个县。7月下旬开始，我们作分析写报告，出初稿。再征求意见、修改，到8月10号完成报告，提交国务院了一个总报告两个分报告，两个分报告一个是部门评估，一个是地方评估。总报告就有1万多字。

　　具体来说，不管是到部委还是地方，调研团队分成了三组，一组十几个人，白天开座谈会，有时候是一天开四场。在地方的时候，白天开会，晚上可能就要换到另外一个城市，晚上还得把白天的座谈内容整理出来。在这个过程中，我们也学习借鉴了督查组的一些做法，他们发现的问题我们也特意重点去关注一下。为这个项目，我瘦了六斤。

　　财新： 你们是国务院下属的事业单位，有观点认为，你们并不属于真正的第三方评估机构。你对此怎么看？

　　王满传：按照我的理解，不一定非得是政府之外的机构才叫第三方。所谓第三方是相对于第一方和第二方来说的，从落实的角度来讲，自查的各个部门就是第一方，国务院督查组是第二方，我们这些既不制定政策，也不执行政策，独立于政策运行过程之外的、相对超脱的机构就是第三方。

　　国务院办公厅的委托函说的很清楚，要发挥我们的优势，了解真实的情况，要我们客观地反映情况，特别是要深入企业群众，了解他们真实的想法。这样，我们的目标就很明确了，就是要客观地反映落实情况，同时也了解落实中存在的问题。

　　短短两个月的时间，我们召开了103次座谈会，参加座谈会和访谈的人次是2000多人次，有些时候是同时召开四场座谈会，参加座谈会的人员包括部委、省、市、县不同层级的政府人员，企业负责人包括国企、外企、民企，个体工商户，还有大学生创业者，也有专家学者、高校、医疗院所这些事业单位的负责人，社会团体、行业协会的负责人。同时，我们使用了5类问卷，一类问卷是设计给中央部门的，二类问卷是设计给省市县三级政府部门的，三类问卷是对企业的，企业的问卷也设计成了针对不同所有制、不同行业的企业类型。第四类问卷是专门针对创业大学生的。第五类是专门涉及小微企业的。这五类问卷发放了2800多份，回收了有效问卷2400多份。这些问卷都是匿名的。

　　在评估过程中，我们制定了“六评一看”的标准，即“评目标、评数量、评含金量、评监管、评规范、评效果”。

　　所谓“评目标”就是评估取消下放事项的目标是什么，和国务院的总目标——激发企业和市场活力是不是符合。执行层如果对取消下放事项的目标不清晰的话，会导致落实过程出现偏差。这也是借鉴国际经验。

　　“评数量”，就是国务院要求的取消下放的事项是不是都得到了落实。

　　“评含金量”，就是评质量。

　　“评监管”，就是有没有监管措施。李克强总理反复强调，要“放管结合”，两个轮子一起转，两个轮子都要做圆了。确实是，因为监管搞不好，一旦市场秩序出现问题，“放”也“放”不下去，肯定会往回缩，“放”和“管”绝对是两位一体的事情，不是分开的。

　　“评规范”，就是评仍然保留的审批事项从设立到审批行为的实施是不是规范的。

　　“评效果”，就是目前这些简政放权的措施尤其是在激发企业市场活力方面产生了什么效果。

　　“一看”，就是看目前这些取消审批项目在实施过程中有些什么问题，根据企业和市场的意见，提出下一步继续深化改革的建议。

　　财新： 为什么列出了“评目标”这一个标准？从调研情况看，这一标准的测评情况如何？

　　王满传：目标就是激发企业和市场活力，执行层如果对取消下放事项这个目标不清晰的话，会导致落实过程出现偏差。评目标还有一个重要的作用，就是规避“为放而放”。比如，问到一些部门下放目标的时候，他们会讲出来很多道理，和国务院提出的总目标没有什么区别，但具体到每一项的目标是什么，有没有激发企业和市场的活力，反倒有点讲不出来。这个就是不清晰的。这本身就反映了为放而放的现象。

　　财新： 评估一项取消和下放事项“含金量”高不高的标准是什么？

　　王满传：我们制定了几个标准来对含金量进行测评。第一个，涉不涉及核心部门，涉及的权力有多大；第二个，涉及到的资金量有多少；第三是政治的受益面，有多少企业多少群众多少地方因为这个政策得到好处；第四是对经济增长有多大推动作用，对企业自主权的发挥有多大的推动作用；第五是对于老百姓的创业、就业有多大的推动作用；第六是对于转变政府职能、作风有多大的推动作用等等

　　财新： 从评估的情况看，简政放权的实施效果如何？

　　王满传：从国务院来说，改革力度很大， 对国务院各部门、地方尤其是省一级，还是产生了非常大的推动作用，也确实产生了非常大的影响，受到了普遍欢迎，比如工商登记制度改革，皆大欢喜、众口称赞。从地方的情况看，改革的进展情况是不平衡的，但是，改革的姿态都挺高。

　　财新： 但也有不少专家学者表示，一些“含金量”很大的事项并没有下放。

　　王满传：这就涉及怎么看“含金量”的问题。确实一部分专家学者和企业提出，虽然改革速度很快，含金量却不够高。但是，我们通过设计问卷，现场做座谈会，发现情况并不是这样。

　　以国家发改委取消和下放的项目来看，被调研者提出“含金量”不高的还是占少数。从问卷调查看，地方政府部门的受访者认为上级部门取消下放事项“含金量”比较高的人有82%之多。认为所在行业取消下放相关事项含金量高的企业受访者占90%以上。

　　对于这种反差，我们仔细分析后认为，大家反复举的含金量不高的例子确实是不高，但基本上也就占10%的比例。另外的90%，我们总体上还是认为比较高的。不能以瑕掩玉。本届政府取消下放审批权限是在前10年取消下放了2000多项审批事项的基础上进行的，一开始就进入了深水区。就像一个运动员跳高一样，到了两米以上，每增加一厘米都很困难。从这个意义上看，改革整体的含金量是很高的。从行政审批制改革的数量来看，部门自我革命，动了真格，有的部门取消下放了行政审批事项的近70%。

　　另外，还有一些事项是只对某一些部门、某一些行业，可能很有含金量，对另一些地方、部门就特别没有含金量的，比如，跨省水路运输的核准，对那些没有大江大河的内陆省份就没有多少含金量，但对江浙地区的含金量就比较高。再比如冷轧项目投资的核准审批，没有钢厂的地方就肯定感觉不到，上海宝钢就说这个项目含金量非常高。

　　第三个原因，我始终认为是很重要的原因，就是国务院取消下放的审批事项都是比较大的，涉及省一级的比较多，涉及大企业的比较多，跟普通老百姓、中小企业直接相关的，除了工商登记制度改革，不是那么紧密。与广大的中小企业，普通的老百姓日常生产生活密切相关的，是地方的管理事项。所以，普通老百姓对取消下放的成效感觉不是很明显。

　　财新： 就地方行政审批事项的取消和下放，中编办政策法规司司长王龙江提到过，95%的地方行政审批事项来自部门规章。但这一块如何取消，也是一个瓶颈问题。

　　王满传：有这个问题。一是市县这一级本身在法律上没有设置行政审批的权力，现实中，很多地方以红头文件的形式来设置。严格来说，这不属于行政审批的范畴，不算行政许可，也不算非行政许可，什么都不是。但是，老百姓办事还必须去找他们批准。

　　法律制约的问题，地方反应是比较强烈，他们说，地方的这些审批名义上是地方制定的，但也是根据国务院的规章制定的，如果要取消，那就涉及相关法律法规修改的问题。虽然有些部门规章还是在沿用上世纪90年代的规定，甚至是更早一些时候的规定，明显不合时宜了，需要及时清理。我们在分报告里也专门提到了法律滞后的问题。

　　我认为，这是下一步改革的重点。国务院现在也强调要清理法规。但现在的法律清理也不是还有待加以规范。

　　财新： 目前的第三方评估主要是针对国务院部门取消下放事项做的评估。从你们的调研来看，和老百姓切身生活利害关系更大的还是在省以下地方，针对这些地方的第三方评估，这次评估涉及吗？

　　王满传：现在没有，可能是各地方牵头自己做。我们建议，中央要加强对地方的指导、督查和督促。

　　财新： 总的来看，地方的执行情况怎么样？

　　王满传：这个是关于“最后一公里”的问题，即执行到位的问题，尤其是地方的执行到位情况。我们评估的结果是，国务院明令取消的事项，无论是中央部委还是地方的，基本上省一级的都承接到位了。没有承接到位的，有的地方的原因是指导文件没有到位，有的地方是机构改革还没有完成。可以说，各地各部门落实的进展不平衡。所以，我们提出下一步的重点是要加强对地方改革的指导、督查。

　　这中间还涉及一个改革配套的问题。有些下放和取消事项不只是涉及到一个部门，一个部门的权力下放了，其他相关部门的没有下放，那就实际上落不了。比如，有的地方提出，投资权是下放了，但土地使用权没有下放，投资权实际上就下放不了。再比如，有的地方提出，行政审批权是取消下放了，但财政转移支付没有相应地跟进，地方的发展还需要“跑部钱进”。

　　 财新： 简政放权之后的监管能力提升，在地方上进展的如何？

　　王满传：监管不力本是个长期问题，简政放权之后监管的压力就更大了。当然，这中间确实有改革不配套的问题，比如基层一线人员没有增加，技术设备专业人员欠缺等等，当然也有怠政的原因，毕竟基层人员的月工资也就2000多块元，工作量却增加了，没那么多动力。我们在评估中发现的一个典型例子，佛山一个镇的食品药品执法管理人员名义上有30几个人，正式在编的只有两人。按照国家规定，临时聘用的人员是没有执法权的，但仅仅依靠这两个有执法权的正式编制人员明显力量不足。本届政府承诺任期内机构编制不突破，现在的办法就是在总量不突破的前提下，调整部门间编制，但是毕竟还是有一个过程。

　　财新： 你们在评估过程中，还发现了什么尤其值得关注的问题？

　　王满传：我们就发现无论中央部委还是地方部门，对什么叫行政审批并没有明确的规定，大家的界定也不一致。国务院各部门取消或下放或者保留的行政审批就有十几种不同的名称，有审批、核准、备案、认可，还有工程验收等。统计口径也不统一，有的算大项，有的算小项，有的一个大项里面包括十几项，甚至二十几项小项。这就导致有的地方在取消下放的时候是按小项计算的，保留的时候就按大项算。那么，截止到5月取消和下放了多少事项？各个省各个市的说法是不一样的。有的地方说是下放了二三百项，有的地方说是下放了七八百项，七八百项的就一定比二三百项的多吗？不一定，因为统计口径不一样。所以，我们提的一个建议是要明确界定什么叫行政审批，什么叫一项行政审批，然后各个省各个部门在出台行政审批事项的时候，编目录清单的时候，就得统一规范，统一按大项来算，或者统一按子项来算。

　　此外，就是规范改革的问题。一个是规范地方改革，一个是规范中介机构的服务，这个是反映比较强烈的问题。很多企业反映，原来政府部门审批还比较规范，做事还比较有底线，现在有些事项交由了行业协会，麻烦就大了。很多中介机构服务缺乏完全的市场竞争，和政府部门有各种关系，它们要多少钱就是多少钱，时间跨度还更长了。企业钱给的多可能就容易办事。

　　财新： 第三方评估和督查组，在对政府绩效评估的架构中，分别处于什么位置？

　　王满传：督查的目的跟我们不完全一样，虽然从国务院的角度来说，第三方评估也是为了督促这些政策的落实，但是在具体的操作过程中，重点是不一样的。督查组的重点是在政策落没落实，群众有什么反应，存在什么问题。我们除了这些方面，还就目标问题，含金量的问题等等从专业的角度进行了评估，立场上独立一些，观点专业一些，方法也不一样。

　　财新： 如果明年再搞的话，你们有没有什么新想法？

　　王满传：从这次的评估看，确实有一些取消和下放事项的政策效果不是马上能见效的，有一个过程。当然，像工商登记制度改革这种，年检制度改成年报了，实缴改认缴了，政策效果就会立竿见影，马上产生效果。但是像投资、涉外一些方面的事项效果还不是马上就能显现出来。如果明年再做的话，针对这些项目就要评得更加深入一些。这次时间是太急了，基本上还是围绕着重点来评估的。

　　我们还有一个建议是第三方评估制度化的问题。我们建议要继续坚持探索，在探索几年的基础之上，借鉴其他国家的经验，建立一些制度，比如要求哪些重点工程每年必须有定点的督促落实的第三方评估制度，涉及评估的范围，评估的内容，评估主体，对评估机构的管理比如谁有什么资格来申请，通过什么方式获得委托，评估结果是否向社会全部公布，还是政府内部掌握，或者向全国人大公布，等等，都做一些制度上的规范。■