[ 摘 要 ] 党的十八届三中全会提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。体制改革是一项系统工程，必须按照法治要求而为。对照“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新法治方针要求，城管执法体制在立法、执法、司法和普法层面都存在一定的问题，理顺城管执法体制需要转变观念，在制度建设、队伍建设、环境建设等诸多方面深化改革。

　　[ 关键词 ] 党的十八届三中全会；城管；执法体制；法治方针；改革

　　[ 中图分类号 ] D63 [文献标识码 ] A

　　党的十八届三中全会提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”理顺城管执法体制，是行政执法体制改革的重要内容，是行政体制改革的组成部分，必须服从建设法治政府和服务型政府的目标。党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新法治方针，不仅为法治政府建设提出了要求，也为城管执法体制改革指明了方向。

　　一、城管执法体制与“科学立法”

　　立法不科学导致城管执法体制不顺，已成为人们的共识。主要有两个方面，一是城市管理综合执法制度缺失。城管综合执法是全国普遍做法，其法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条，但是，目前尚无专门法律法规对城管执法进行规范。城管执法只能借用已有实体法进行执法，即所谓的“借法执法”。但因城管“集中什么处罚权、借用什么法”的问题并无明确规范，从而给予地方政府极大的自由裁量空间。同时，即便实体法本身存在漏洞，城管部门也只能依法执行，有“代人受过”的嫌。二是执法层面存在制度缺陷。横向上，城管执法与专业职能部门法律边界不清，权力交叉，容易形成“有利的事抢着管，没利的事没人管”的局面。纵向上，上下级执法职能重叠，同一件事谁都可以管，谁都可以不管，造成执法不作为或滥作为，形成执法灰色地带。其次，借用实体法相对集中行使处罚权，造成城管执法手段单一，硬性过强、柔性不足，与相对人产生冲突难以避免。此外，执法程序不规范，卷宗管理滞后也制约着城管执法水平的提高。

　　为此，理顺城管执法体制改革要通过制定专门的城管执法的综合性法律或法规，在制度上加以突破。重点在四个方面加以规范。一是明确城管执法的性质和法律地位，规定城市管理的宗旨及与其他基本法或实体法的关系；二是赋予城管执法主体法律人格，规范城管执法主体，包括职能定位、执法范围和相应权力、人员编制、领导体制、内设机构等；三是规范与专业部门法律关系，包括确立综合执法的权力优先地位、与专业部门的冲突解决方式、协调沟通程序、责任分配等；四是规范城管执法的运行与监督，包括执法手段和方式、执法程序、保障机制、监督考核、侵权救济与法律责任等。通过立法的方式，解决“可否借法”、“谁来借法”、“如何借法”和“规范执法”问题。

　　同时，需要在执法体系上统筹规划，加强横向综合协调能力建设，充分发挥专业职能部门在法律供给、法律适用和执法监督方面优势，为城管执法提供制度支持；将城管执法重心下移，建立以区县执法为主的全能执法队伍；给予行政执法更多法律工具保障，将相对集中的行政处罚权作为保障行政指导、行政合同、行政奖励等柔性行为的最后屏障；还要规范行政执法程序，加强执法卷宗管理。

　　二、城管执法体制与“严格执法”

　　近年来，城管执法内容不断膨胀，执法失范问题，已越来越多地引发人民群众的不满，影响了政府公信力和形象。以北京市为例，城管部门职责涉及市容环境卫生、市政、公用事业、城市节水、园林绿化、环境保护、城市河湖、施工现场、城市停车、交通运输、无照经营、违法建设、无证导游等13个方面。尽管城管部门在法制教育、提高人员执法能力和水平、细化执法规范、加强执法监察等方面做了大量工作，在依法行政上取得了很大的进步，但是，不断出现的暴力执法事件，使城管部门俨然成为暴政的代表。选择性执法，损害了城管作为政府部门的公信力；临时工执法，让城管部门执法正当性遭受质疑；目光执法，使城管部门的治理手段受到嘲讽；体验执法，使城管执法严肃性饱受猜疑，同时腐败问题更使城管执法步履维艰。

　　执法失范，究其原因主要有两个方面，一是城市管理理念出现偏差。随着我国改革开放深入进行，各地经济社会不断发展，政府欲望不断膨胀，GDP和城市形象成为政绩重要指标，为城市管理设置了过多“高档、大气、国际化”标准，这些标准与现实管理水平之间的落差导致城管执法急功近利，执法力量捉襟见肘。二是城管执法队伍素质不能适应管理需要。城管执法内容不断增多，据统计城管执法涉及300余项具体事由，根据《行政处罚法》，每一项执法必须有执法人员2人以上，面对每天发生在城市众多管理事项，执法力量明显不足。而受到编制、财政等限制，各类城管部门一线执法人员大量聘用临时工作人员已是普遍现象。这类人员普遍缺乏法律和专业知识，执法素质偏低，在人民群众中饱受诟病。此外，《公务员法》中规定了行政执法类公务员，但此类公务员适用范围和条件等还没有具体规定，这种滞后，同样不利于对城管执法人员进行规范化管理。

　　为此，需要转变城管执法理念，调整和加强城管执法力量。首先，在城市管理上要坚定树立“为人民管城市”，坚决摒弃“为城市管人民”的理念。其次，要对城市管理标准重新定位，在与人民群众充分沟通的基础上，建立符合城市特点和发展阶段的全新的管理标准。同时，必须打破部门利益，调整执法力量结构，进一步削减专业部门执法力量，加强城管综合执法力量。做好清理城管部门临时工作人员执法工作，加强一线持证执法人员数量，加大培训力度，不断提高执法人员素质。依法依规加强城市网格化管理，为城管执法提供基础保障。培育社会管理力量，扩大群防群治工作范围，不断规范城管执法内容。

　　三、城管执法体制与“公正司法”

　　近年来，暴力抗法事件时有发生，而这种事件的发生没有得到很好解决也是影响城管执法效果的重要因素。就司法层面讲，主要存在问题是进入程序障碍和司法程序过长。面对暴力抗法，城管执法因不具人身强制权，只能求助公安机关，而公安机关许多情形下按民事纠纷处理，致使许多事件不了了之。即使进入诉讼或申请法院强制执行的，因审判、执行程序的原因，往往时间较长，使违法行为得不到及时惩戒。造成城管执法“多一事不如少一事，少一事不如不出事”，影响执法效果。

　　为此，要发挥公安和司法机关在保障正当城管执法中的作用。公安机关要按照“对以暴力威胁方法阻碍集中行使处罚权的执法人员依法执行职务的行为，公安机关要及时依法做出处理，直至追究刑事责任，不得作为民事纠纷处理。”(国发[2002]17号)规定处理暴力抗法人员，提升城管执法人员信心。司法机关，对城管执法机关申请法院强制执行的案件，应统筹安排，发挥简易程序作用，提高执行效率。通过以上途径，迅速有效地打击暴力抗法分子，提升政府威信，维护法律权威。此外，法院对城管行政诉讼案件公正审理，对于维护良好的执法环境也将起到积极作用。

　　四、城管执法体制与“全民守法”

　　执法和守法是手段与目的的关系，城管执法的目的是为消除城市中违法现象，达到全民守法。然而现实是普遍违法问题十分突出，究其原因也主要有两个方面，一是市民个人利益需求得不到有效满足。经济社会发展催生各种利益迅速发酵，个人利益不断增长与政府提供资源之间的落差不断加大，致使通过违法满足个人利益情况大量存在，当违法累积效应超出执法能力，就形成了普遍违法现象。这种执法环境的恶化，又迫使政府不得不选择各类专项整治、集中打击的运动式执法，而这种做法进一步削弱日常规执法能力，造成选择性执法问题日渐突出，加剧违法不究和执法不公，为寻租腐败创造了条件，从而形成恶性循环。二是普法宣传工作滞后。在法治中国建设过程中，相对立法，普法显然成为薄弱环节。许多行政相对人往往从自身利益出发，拒不配合城管部门执法，视执法人员规劝为软弱，甚至恶语相加，对暂扣等强制措施暴力抗法，加剧紧张冲突；围观群众不顾事实与法律要求，更多地对执法人员加以指责；部分媒体不辨是非的负面报道，更加剧了群众与政府的对立情绪。这些都显示出人们法律意识普遍淡薄，普法教育任重道远。

　　为此，政府要注意倾听人民群众的呼声，加大公共产品的供给。其次，按照综合治理和改革的思路，发挥两个作用，即公权力的综合协调作用和私权利自我保障的作用。变城管执法“单打独斗”为综合治理，通过权力和权利来维护城市公民合法权益。第三，要下大力做好普法宣传工作，不断开展针对性强、群众喜闻乐见的宣传教育，让人民群众理解法律目的，增强自觉守法意识。同时，要更加注重与媒体的沟通，主动接受媒体监督，营造良好的舆论氛围。

　　党的十八届三中全会中指出：“全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心。”城管执法问题很好地诠释了此意涵。现存的问题有些是可以通过城管部门通过自身改革加以解决，如程序上规范等，但更多的问题单纯靠城管部门自身的改革难以解决。理顺城管执法体制，既有立法上的问题，也有执法、司法和普法上的问题，是一个系统工程。我们必须深刻认识到改革复杂性和艰巨性，用全面改革的思维和综合治理的方法，拿出抓铁有痕、踏石留印的勇气和作风，才能扎实推进，完成时代赋予任务。